GAUNA, JUAN OCTAVIO S/ ACTO COMICIAL

G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
Buenos Aires, 7 de mayo de 1997.
Vistos los autos: "Gauna, Juan Octavio s/ acto
comicial 29-3-97".
Considerando:
1°) Que el secretario de gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires se presentó ante la justicia federal con
competencia electoral de la Capital Federal y requirió que
se adopten las medidas judiciales correspondientes a los
efectos de la convocatoria a elecciones de diputados para
integrar el Poder Legislativo de dicha ciudad, en razón de
lo dispuesto por el decreto 653/96 del jefe de gobierno
local, datado el 3 de diciembre de 1996 (art. 1°). Expresó
que tal convocatoria halló sustento en el art. 105, inc.
11, y en la cláusula transitoria novena del Estatuto
Organizativo de la ciudad. Manifestó que, por la realidad
jurídica impuesta al gobierno capitalino por las leyes
24.588 y 24.620, se requiere la necesaria participación del
Ministerio del Interior de la Nación y del juzgado
electoral correspondiente. Señaló que, por no poseer en la
actualidad la ciudad ningún régimen electoral propio, debe
remitirse necesariamente al Código Electoral Nacional,
utilizarse el mismo padrón empleado en la última elección y
confeccionarse uno especial con los extranjeros residentes
(art. 62 del Estatuto Organizativo de la ciudad). Acompañó,
finalmente, la comunicación del citado ministerio en el
cual éste fijó su posición adversa al acto comicial ante
los obstáculos que planteaba la elección en la fecha
fijada, circunstancia que determinó que acudiera a la
instancia judicial a los efectos de que se arbitren las
medidas necesarias para cumplir con las disposiciones
constitu-
-//-
-//- cionales en cuya virtud el jefe de gobierno dictó el
decreto de convocatoria.
2°) Que, impreso a la pretensión el trámite contemplado
en el art. 65 de la ley 23.298 y corrido el pertinente
traslado al Poder Ejecutivo Nacional, éste sostuvo que el decreto
convocante constituye un acto absolutamente nulo en los
términos del art. 8 de la ley 24.620, por ser violatorio del
art. 2 de la misma ley, en tanto atribuyó competencia
exclusiva al Poder Ejecutivo Nacional para la convocatoria a
la primera elección de los miembros del Poder Legislativo de
la Ciudad de Buenos Aires. Alegó, asimismo, la inconstitucionalidad
del art. 105, inc. 11, y de la cláusula transitoria
novena del Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos
Aires, por ser contrarios al régimen dispuesto por el art.
129 y la disposición transitoria decimoquinta de la Constitución
Nacional y oponerse a las leyes 24.588 y 24.620.
3°) Que la Cámara Nacional Electoral de la Capital
Federal, al confirmar la sentencia dictada en origen, declaró
la validez del decreto 653/96 y la inaplicabilidad del art.
2° de la ley 24.620 por ser contrario al art. 129 de la
Constitución Nacional.
Para así decidir sostuvo que el art. 129 de la Norma
Fundamental institucionalizó el nuevo status jurídico de
la Ciudad de Buenos Aires y creó un régimen autónomo de
gobierno. Manifestó que de conformidad con el mandato conferido
en el último párrafo, el Congreso Nacional dictó la ley
24.588 que, en su art. 4°, estableció que su jefe de gobierno,
sus legisladores y demás funcionarios serán elegidos o
designados sin intervención del Gobierno Nacional. Consideró
que a la luz de estas normas, ni el art. 105, inc. 11, del
-//-
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-//- Estatuto Organizativo de dicha localidad, que impone
al jefe de gobierno el deber de convocar a elecciones
locales, ni su disposición transitoria novena, que le
ordena convocarlas para diputados antes del 31 de marzo de
1997, merecen reparo alguno de orden constitucional. Señaló
que la argumentación del Estado Nacional referida a que el
art. 2 de la ley 24.620 modifica y complementa el art. 4 de
la ley 24.588 es insostenible pues esta última es una ley
constitucional, directamente reglamentaria del art. 129 y
la única convocatoria que prevé por parte de las
autoridades del Gobierno Nacional en relación con la Ciudad
de Buenos Aires es la de representantes para dictar su
"Estatuto Organizativo", pero nada dice de los integrantes
del Poder Legislativo local. Sostuvo, además, que la
prescripción contenida en el art. 2 de la ley 24.620
colisiona con la citada ley 24.588, pues la pretensión de
que sea el Poder Ejecutivo Nacional el que efectúe la
convocatoria importa un modo de intervención del Gobierno
Nacional que se encuentra expresamente vedado por el
mencionado artículo e importa, asimismo, un exceso incompatible
con el art. 129 de la Ley Fundamental.
Por otra parte, consideró que estando en
funciones el jefe de gobierno -quien se encuentra en pleno
ejercicio de las atribuciones conferidas por el Estatuto
Organizativo de la ciudad- otorgar al Poder Ejecutivo
Nacional dicha facultad importaría admitir también que la
conclusión del proceso de institucionalización de la Ciudad
de Buenos Aires puede quedar sometida sine die a su
voluntad con grave restricción a la autonomía reconocida
por el art. 129 de la Constitución Nacional. Tal
restricción, apuntó, no surge de la ley reglamentaria
24.588 y, por el contrario, importaría una injerencia del
Gobierno Nacional que de modo terminante
-//-
-//- se encuentra vedada por el art. 4° de esta última.
Adujo que la atribución de convocar a elecciones de
las autoridades legislativas de la ciudad autónoma de Buenos
Aires por parte de su jefe de gobierno se encuentra
implícitamente incluida en el poder que deriva del régimen de
gobierno autónomo con facultades propias de legislación y
jurisdicción y es inescindible del poder-deber de elegir a
sus legisladores sin intervención del gobierno federal. Sólo
cabe entender -agregó- que la atribución que las cláusulas
transitorias otorgan al Congreso Nacional pueden ser ejercidas
en tanto no contradigan el contenido de otras normas
constitucionales o los principios que de ellas resultan, como
-en el caso- el de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires.
Sobre la base de tales consideraciones concluyó que
el decreto 653/96 resulta plenamente válido como así también
el art. 105, inc. 11, y la cláusula transitoria novena del
Estatuto Organizativo en cuyo mérito fue dictado, ya que el
art. 2 de la ley 24.620 no resulta constitucionalmente
aplicable. Estas conclusiones son impugnadas por el Estado
Nacional en su recurso extraordinario de fs. 221/265 que fue
concedido a fs. 334/335.
4°) Que existe en el caso cuestión federal que habilita
el tratamiento de los agravios expresados pues se encuentra
en discusión la inteligencia del art. 129 de la Constitución
Nacional y ha sido puesta en tela de juicio la validez
constitucional de las leyes 24.588 y 24.620, reglamentarias
de aquél, y la decisión ha sido adversa a las pretensiones
que el recurrente fundó en ellas. Asimismo, la colisión
de normas emanadas de un poder local con las dictadas en el
-//-
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-//- orden nacional, importa siempre por sí misma, una
cuestión institucional de suma gravedad que, independientemente
de que trasunte un conflicto de competencia jurisdiccional
o un conflicto de poderes, autoriza la apertura de
la vía del art. 14 de la ley 48.
5°) Que el planteo del recurrente que pretende
reproducir ante la Corte una cuestión de competencia
presenta una clara solución legal. Esto es así, pues el
art. 44, inc. 2, punto a) del Código Nacional Electoral
dispone que los jueces electorales conocerán en todos los
temas relacionados con "la aplicación de la ley electoral,
ley orgánica de los partidos políticos y de las
disposiciones complementarias y reglamentarias, en todo lo
que no fuere atribuido expresamente a las juntas
electorales". Los jueces electorales son, por lo tanto,
competentes para intervenir en todas las cuestiones
relacionadas con la aplicación de la ley electoral y el eje
de la controversia -la convocatoria a un comicio- se halla
precisamente reglado por esa norma. En efecto, el título
III del Código Electoral Nacional se refiere expresamente a
los actos "pre-electorales" y, dentro de éste, el capítulo
I° (arts. 53 y 54) menciona a la "convocatoria" como tal,
estableciendo el órgano que la debe efectuar, el plazo en
que debe hacerse y los elementos que habrá de contener. En
otras palabras, la "convocatoria" es un acto "pre-electoral"
reglado por el Código Nacional Electoral, cuya aplicación
es de incuestionable competencia de los jueces en
materia electoral. A lo que cabe agregar, si alguna duda
pudiera subsistir, que el art. 4 de la ley 24.620 al
referirse al mo
-//-
-//-do de elección de los miembros del Poder Legislativo de
la ciudad, prevé que deberá regirse por las disposiciones del
Código Electoral Nacional.
6°) Que, en cuanto al fondo de la cuestión, la solución
del caso sub examine entraña dilucidar si el decre
to 653/96 dictado por el jefe de gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires, en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 105
inc. 11, y en la cláusula transitoria novena del Estatuto
Organizativo de dicha ciudad, se halla en pugna con
disposiciones de la Constitución Nacional -art. 129 y disposición
transitoria decimoquinta- y sus normas reglamentarias
(leyes 24.588 y 24.620). A su vez, implica discernir necesariamente
el marco normativo creado por la reforma de 1994
respecto de la Ciudad de Buenos Aires y el alcance que sobre
tal aspecto hubo de conferirle la "Estatuyente" de dicha
ciudad.
7°) Que el artículo 129 de la Constitución Nacional
dispone: "La Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de
gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y
jurisdicción y su jefe de gobierno será elegido directamente
por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses
del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea
capital de la Nación". Por su parte, la disposición transitoria
séptima -referente al art. 75, inc. 30, de la Constitución
Nacional- establece que el Congreso ejercerá en la
Ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Nación,
las atribuciones legislativas que conserve con arreglo al
art. 129. Tales directivas se completan con la disposición
transitoria decimoquinta, que en su primer párrafo dispone
que "hasta tanto se constituyan los poderes que surjan del
nuevo régimen de autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, -//-
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-//- el Congreso ejercerá una legislación exclusiva sobre
su territorio, en los mismos términos que hasta la sanción
de la presente".
8°) Que la ley 24.309 -declarativa de la
necesidad de la reforma constitucional- delimitó la materia
susceptible de modificación y, al definir "la finalidad, el
sentido y el alcance...." de la reforma habilitada,
estableció que será dotada de un "status constitucional
especial". Esto suscitó una profusa discusión doctrinal
sobre la naturaleza jurídica de la ciudad que llegó a ser
definida de muchas maneras (vgr. como una semi-provincia o
cuasi provincia, entidad sui generis, municipio autónomo,
etc.). La primera novedad aportada por la reforma
constitucional de 1994 consistió en la referencia concreta
a la Ciudad de Buenos Aires en varias disposiciones de la
Norma Básica, mediante las cuales se le otorgó a aquélla un
perfil distintivo y diferenciado de la Capital Federal, de
las provincias y de los municipios.
9°) Que por expreso mandato constitucional, la
ley 24.588 declara de modo especial la tutela de los
intereses federales, por el hecho de conservar el Congreso
de la Nación poderes legislativos residuales sobre la
Ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Nación.
En efecto, el art. 75 inc. 30 de la Constitución Nacional
puntualiza que el Poder Legislativo federal dicta una
"legislación exclusiva" sobre el territorio capitalino,
pero la cláusula transitoria séptima del texto
constitucional aclara que esas atribuciones legislativas
las ejerce sobre la Ciudad de Buenos Aires en tanto sea
capital, en la medida en que las con-
-//-
-//- serve con arreglo al art. 129, esto es en cuanto las retenga
de acuerdo a la ley de resguardo de los intereses federales.
10) Que cabe señalar que la delimitación concreta
de competencias entre la Nación y la Ciudad de Buenos Aires
no fue realizada por el constituyente de 1994, circunstancia
demostrativa de que las relaciones entre ambas en este proceso
de transición no surgen de la Constitución Nacional. Por
el contrario, a través del art. 129 de la Constitución Nacional,
se delegó tal delimitación a los poderes ejecutivo y legislativo
federales y a la convención estatuyente de la ciudad.
Es en el marco de este proceso de institucionalización
del "status constitucional especial" de la ciudad, que
se dicta la ley 24.588 con el objeto de asegurar el pleno
ejercicio de los poderes atribuidos a las autoridades del
gobierno de la Nación, mientras la ciudad sea Capital de la
República y declara que la Nación es titular de todos
aquellos bienes, derechos, poderes y atribuciones necesarios
para el ejercicio de sus funciones. Dicha ley es la que, en
definitiva, vino a esclarecer los aspectos conflictivos de la
relación Nación-ciudad. En tal sentido -como lo sostiene el
tribunal de alzada- es directamente reglamentaria del art.
129 de la Constitución Nacional y, por revestir tal carácter,
importa una referencia imprescindible para la Convención
Estatuyente de la Ciudad. La norma legal, en lo que aquí
interesa, establece como regla que la Nación conserva todas
las atribuciones no otorgadas por la Constitución Nacional o
la ley de garantías a la ciudad (arts. 1 y 2), atribución
constitucional directamente compatible con el
-//-
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-//- nuevo carácter de la Ciudad de Buenos Aires.
11) Que, por su parte, la ley 24.620, que
participa del mismo carácter reglamentario que la
precedentemente examinada, abre dos instancias electorales.
Por un lado, dispone la elección de un jefe y de un
vicejefe de gobierno de la ciudad, y por el otro fija en
sesenta el número de integrantes de la asamblea que debía
dictar el Estatuto Organizativo (art. 1°). Al mismo tiempo
crea el Poder Legislativo, con sesenta miembros también,
electos popularmente previa convocatoria a practicarse por
el Poder Ejecutivo Nacional (art. 2°).
En materia de contenido, establece que la
asamblea estatuyente puede crear todos los órganos de
gobierno necesarios para ejercer las funciones
administrativas, jurisdiccionales y legislativas de la
ciudad, pero dentro de los márgenes del art. 129 de la
Constitución Nacional y de la ley de garantías (art. 8),
bajo pena de nulidad de lo que sancionare transgrediendo
tales preceptos.
12) Que la Asamblea Estatuyente de la Ciudad de
Buenos Aires declaró no conocer otros límites para su labor
que no sean los que surgen de la Constitución Nacional,
art. 129 y concordantes y rechazó por inconstitucionales
las limitaciones impuestas a la plena autonomía de la
ciudad establecidas por la ley de garantías, en cuanto
impone restricciones al régimen de gobierno autónomo con
facultades propias de legislación y jurisdicción
establecidas en la Constitución. Al mismo tiempo reivindicó
la facultad de la asamblea constituyente para fijar los
modos y plazos de la convocatoria a elecciones legislativas
de la ciudad y diri
-//-
-//- girse al Congreso solicitándole la urgente modificación
de la ley 24.588 para adaptarla al régimen de autonomía plena
del art. 129.
13) Que las mencionadas declaraciones, más allá del
valor que revistan como expresión de voluntad y en tanto
carecen de virtualidad -toda vez que la ley 24.588 no ha sido
derogada ni declarada inconstitucional- han dado lugar a la
producción del primer conflicto entre el Poder Legislativo
Nacional y la Estatuyente. Como consecuencia de ello, se
originó otro punto de fricción de significativa trascendencia,
cual es el concerniente a los llamados "poderes
residuales". En efecto, el art. 2° de la ley de garantías
determina que la Nación conserva todo el poder no atribuido
por la Constitución Nacional y por dicha ley al gobierno
autónomo de la ciudad, lo que significa que los poderes
nacionales son la regla y los locales la excepción. Contrariamente,
el art. 1° del Estatuto Organizativo prevé que la
"ciudad ejerce todo el poder no conferido por la Constitución
Nacional al Gobierno Federal", sin mencionar la ley de
garantías. De ello se desprende que las competencias locales
serían la regla y las nacionales la excepción.
14) Que, a fin de arbitrar una justa solución a esta
controversia, es menester tener presente la doctrina establecida
por este Tribunal según la cual ninguna de las normas
de la Ley Fundamental de la Nación puede ser interpretada en
forma aislada, desconectándola del todo que compone, y que la
interpretación debe hacerse, al contrario, integrando las
normas en la unidad sistemática de la Constitución,
comparándolas, coordinándolas y armonizándolas, de forma tal
que haya congruencia y relación entre ellas (Fallos: -//-
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-//- 312:2192, entre otros). Por lo demás, la obra genuina
de los intérpretes, y en particular de los jueces, es
permitir el avance de los principios constitucionales, que
es de natural desarrollo y no de contradicción, consagrando
la inteligencia que mejor asegure los grandes objetivos
para los que fue dictada la Constitución Nacional.
15) Que es necesario poner de relieve que la
Constitución Nacional y el ordenamiento jurídico del que es
base normativa deben ser examinados como un todo coherente
y armónico en el cual cada precepto recibe y confiere su
inteligencia de y para los demás. De tal modo, ninguno
puede ser estudiado aisladamente sino en función del
conjunto normativo, es decir, como partes de una estructura
sistemática considerada en su totalidad. Esa interpretación
debe tener en cuenta, además de la letra, la finalidad
perseguida y la dinámica de la realidad.
De conformidad con tales pautas interpretativas,
la cláusula transitoria segunda del Estatuto Organizativo
establece que las disposiciones que no puedan entrar en
vigor en razón de limitaciones de hecho impuestas por la
ley 24.588 no tendrán aplicación hasta que una reforma
legislativa o los tribunales competentes habiliten su
vigencia. Esto implica que numerosas normas del estatuto
están sujetas a una condición suspensiva toda vez que no
rigen hasta tanto no se modifique la legislación federal
que se oponga a ellas. Por su parte, el art. 140 del
estatuto declara «abolidas» "todas las normas que se le
opongan", lo que permite entender que quedan derogadas las
normas municipales opuestas al primero, pero también las
reglas nacionales de dere
-//-
-//- cho local que vayan en contra del estatuto, en las
materias propias de la Ciudad de Buenos Aires según el art.
129 de la Constitución Nacional y la ley 24.588. El tenor de
las disposiciones reseñadas, revela que los estatuyentes
locales creyeron necesario explicitar la existencia de
subordinación entre las normas que dieron a luz y el orden
constitucional vigente. Ello revela, además, que el Estatuto
Organizativo no pudo otorgar a las normas de la Ciudad de
Buenos Aires un alcance más amplio que el conferido por los
constituyentes nacionales y en tal sentido dicho alcance fue
delimitado por las leyes 24.588 y 24.620.
16) Que, tras el examen normativo desarrollado en
los considerandos precedentes y habida cuenta de que, según
lo ha determinado este Tribunal en numerosos precedentes, las
leyes son inconstitucionales cuando se apartan manifiestamente
del texto de la Constitución o cuando consagran una
inequidad o irrazonabilidad manifiesta, cabe concluir que tal
situación no ocurre con las leyes 24.588 y 24.620, toda vez
que, en el marco de la disposición del art. 129 de la Ley
Fundamental, procuran conjurar una situación excepcional y
transitoria dando una solución acorde a las exigencias del
proceso de transición iniciado con la reforma de 1994.
En este contexto, el mandato imperativo constitucional
contenido en la cláusula transitoria novena del
Estatuto Organizativo, a poco que se examine, resulta contradictorio
con el art. 2 de la ley 24.620 que establece que el
Poder Ejecutivo Nacional convocará a la elección de 60
miembros del Poder Legislativo de la Ciudad de Buenos Aires.
Este último artículo, por su parte, no colisiona con el art.
4 de la ley de 24.588 -como lo sostiene el tribunal de -//-
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-//- alzada- toda vez que esta norma regla sólo una consecuencia
natural del cambio de status jurídico de la Ciudad
de Buenos Aires y alude directamente a que sus autoridades
-como consecuencia del "gobierno autónomo"- ya no serán
elegidas por el presidente de la Nación, que ha dejado de
ser el jefe directo de la Capital Federal.
17) Que, por lo demás, no puede sostenerse
válidamente que el art. 2 de la ley 24.620 haya derogado el
art. 4 de la ley 24.588. Ello es así toda vez que la
previsión legal que autoriza al Poder Ejecutivo Nacional a
convocar a elecciones por única vez, hasta la regular
integración de sus órganos de gobierno, no implica
quebrantar el ejercicio del poder electoral de los
habitantes de la ciudad y no se relaciona con la
designación de sus autoridades sin intervención del
gobierno federal. Este y no otro es el alcance que cabe
atribuir a las referidas disposiciones.
Descartada así la existencia de contradicción entre
las leyes 24.588 y 24.620, debe tenerse en cuenta -como
bien lo puntualiza el señor Procurador General de la
Nación- que el conflicto se presenta únicamente entre
normas de diversa jerarquía. En efecto, el decreto dictado
por el jefe de gobierno de la Ciudad de Buenos Aires funda
su legitimidad en su concordancia con la norma transitoria
novena del Estatuto Organizativo de la ciudad. En cambio,
la ley 24.620 -que expresamente sancionó con pena de
nulidad toda norma posterior que se opusiera a sus
disposiciones- es reglamentaria del art. 129 de la
Constitución Nacional, motivo por el cual sólo podría ser
dejado sin efecto su art. 2° si resultara contrario al
citado art. 129 o alguna otra disposición
-//-
-//- constitucional. Desde esa perspectiva, es acertada la
observación del señor Procurador General cuando destaca que
la constitucionalidad o inconstitucionalidad de dicha norma
no puede depender del dictado posterior del Estatuto Organizativo
o de un decreto emanado del jefe de gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires, que producirían sobre aquélla una
suerte de invalidez retroactiva.
18) Que, bajo tal óptica, cabe examinar si lo prescripto
en el art. 2° de la ley 24.620 afecta la autonomía de
la Ciudad de Buenos Aires establecida por el art. 129 de la
Constitución Nacional, norma de la cual es reglamentaria la
disposición sub examine. En tal sentido, la obligación impuesta
al Poder Ejecutivo Nacional de convocar a elecciones
no significa -como lo ha entendido el a quo- una intromisión
indebida en el gobierno autónomo de la Ciudad de Buenos Aires.
Dicho precepto se limita a regular la convocatoria de la
primera elección del cuerpo legislativo y sus disposiciones
deben ser entendidas dentro de las particularísimas circunstancias
en que se encuentra la Ciudad de Buenos Aires,
cuyo único poder constituido es el ejecutivo local. En tal
sentido, no aparece como perturbador ni avasallante de expresas
competencias constitucionales, que el Poder Ejecutivo
Nacional en cumplimiento del mandato impuesto por el art. 129
de la Carta Magna, sea el que convoque a las elecciones de la
primera legislatura porteña. Ello es así por cuanto no puede
inferirse de su letra ni de su espíritu que la intención del
legislador haya sido interferir en los procesos electorales
locales futuros.
19) Que, no es dable atribuir una diferente jerar
-//-
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-//- quía a las leyes 24.588 y 24.620, pues ambas forman
parte del proceso de institucionalización que los
constituyentes previeron para poner en marcha los poderes
constituidos de la Ciudad de Buenos Aires, el cual no
resulta posible sin el indispensable llamado a elecciones.
De ahí que el reconocimiento de la facultad de convocar los
comicios reservada al gobierno nacional no pueda ser
concebido como una limitación impuesta por la ley a la
autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, desde que no
exacerba el obligado respeto a la jerarquía de normas de
conformidad con el art. 31 de la Constitución Nacional.
Se confirma tal conclusión si se advierte -como
lo señala el señor Procurador General- la falta de
fundamento de la distinción entre la validez de la
convocatoria dispuesta en el art. 1° de la ley 24.620 y la
alegada invalidez de su art. 2°, pues si una convocatoria a
elecciones formulada por el Poder Ejecutivo Nacional afecta
la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, la otra también
debió tener el mismo efecto. Ello ni siquiera ha sido
alegado y las razones dadas para justificar tan diferente
posición frente a dos actos de naturaleza similar, no
logran justificarla: si la Constitución Nacional sólo
contiene expresa referencia a la elección de estatuyentes,
desde la perspectiva de los demandantes debió haberse
esperado a que la convención formulara ambas convocatorias.
20) Que, interpretar el art. 2 de la ley 24.620 a
tenor de las consideraciones precedentes no equivale a concluir
que el gobierno autónomo de la Ciudad de Buenos Aires
esté sujeto al juicio discrecional de los poderes constitui
-//-
-//- dos del gobierno nacional, toda vez que el contexto normativo
para constituir los poderes de dicha ciudad, debe necesariamente
integrarse con las leyes que se dictaron para
reordenar dicho proceso. Como bien lo señala el señor Procurador
General, cualquier funcionario que use sus facultades
para no cumplir con un mandato constitucional incurrirá en
una omisión. Lo cierto es que no puede fundarse el ejercicio
de una facultad no conferida legalmente, en el presunto
cumplimiento irregular que de esa atribución haría el funcionario
designado para ejercerla. También podría haberse
adjudicado tal intención -como hipótesis académica- al jefe
de gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, lo cual no dejaría
de ser una mera práctica dialéctica, carente de virtualidad
para resolver una cuestión en la que ningún supuesto fáctico
conduce a suponer que incurrirían en ella el presidente de la
Nación o el jefe de gobierno de la ciudad.
En tal sentido, no puede otorgárse a la facultad
del Poder Ejecutivo Nacional de convocar a elecciones el
alcance de desnaturalizar el art. 129 de la Constitución
Nacional, pues no podría pensarse que los estatuyentes en la
cláusula transitoria segunda del "estatuto" hayan querido
suspender sine die la reforma de los constituyentes de
1994, sino que resulta más razonable inferir que el propósito
de la cláusula citada fue aportar una solución destinada a
compatibilizar las normas del estatuto que pudieran hallarse
en contradicción con las de la Constitución Nacional.
La afirmación precedente resulta corroborada por el
hecho de que el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto
383/97 (B.O. 30/IV/97), por el que ha sido convocado el elec
torado de la Ciudad de Buenos Aires para elegir a los inte-
-//-
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-//- grantes del poder legislativo local, el día 26 de
octubre de 1997 (art. 2°), con lo cual la autoridad
investida de tal atribución por el artículo 2° de la ley
24.620 -norma que ha sido mencionada expresamente por el
decreto- ha fijado una fecha precisa para la realización de
los comicios, circunstancia que pone de manifiesto la
intención de dar cumplimiento efectivo a los mandatos
contenidos en la citada norma constitucional y en sus leyes
reglamentarias y que impide -a tenor de las reglas de
interpretación oportunamente invocadas- hacer lugar a los
planteos dirigidos contra su validez.
21) Que, finalmente, cabe recordar -como lo hace
el señor Procurador General de la Nación- que así como la
Convención Nacional Constituyente de 1994 sujetó su labor a
los límites de la ley que declaró la necesidad de la reforma,
bajo pena de nulidad, no puede concebirse al poder
estatuyente local como prescindente de sus marcos
normativos superiores, compuestos por el art. 129 de la
Constitución Nación y sus leyes reglamentarias, las que -
por las razones precedentemente expuestas- no presentan
defectos que autoricen a declarar su invalidez.
Habida cuenta del modo en que se decide, deviene
inconducente el tratamiento de las restantes cuestiones
planteadas.
22) Que, por último y en trance de disipar un
alcance frustratorio del acto comicial que en modo alguno
puede ser asignado a este pronunciamiento, cabe enfatizar
que según resulta de los informes brindados a este Tribunal
por la Cámara Nacional Electoral y el Juzgado Federal
Electoral, no se encuentran reunidas objetivamente las
condiciones para dar cumplimiento al programa previsto para
celebrar las
-//-
-//- elecciones convocadas por el Jefe de Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires. Ello, en razón de la falta de ajuste
de varios partidos políticos a los plazos fijados y de la
omisión en suministrar el soporte material necesario por
parte de la autoridad convocante, todo lo cual se tradujo en
la sanción de la Acordada número veintisiete de la Cámara
Nacional Electoral, que dispuso dejar sin efecto dicho
programa.
Por ello, y lo dictaminado por el señor Procurador General
de la Nación, cuyos fundamentos este Tribunal comparte,
se declara procedente el recurso extraordinario deducido, se
revoca la sentencia apelada y se declara la validez de la
convocatoria a elecciones formulada por el Poder Ejecutivo
Nacional de conformidad con lo dispuesto en el art. 2° de la
ley 24.620. Sin costas, en razón de la índole de las cuestiones
debatidas. Notifíquese y, oportunamente, remítase. JULIO
S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT (en
disidencia) - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (en disidencia) -
ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia por mi voto) -
ANTONIO BOGGIANO (su voto) - GUILLERMO A. F. LOPEZ - GUSTAVO
A. BOSSERT (en disidencia) - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ (según su
voto) .
ES COPIA
VO -//-
10 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial 29-
3-97.
-//-TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO
Considerando:
1°) Que la Cámara Nacional Electoral, al
confirmar la sentencia de primera instancia, declaró la
validez del decreto del Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires n° 653/96 y la inaplicabilidad del art. 2° de la ley
24.620 por ser contrario al art. 129 de la Constitución
Nacional. Contra dicho pronunciamiento el Estado Nacional
interpuso el recurso extraordinario, que fue concedido.
2°) Que para así decidir, la cámara consideró que
la justicia federal electoral era competente en razón de la
naturaleza de la pretensión y de lo dispuesto por el art.
4° de la ley 24.620, según el cual la elección de los
miembros del Poder Legislativo de la Ciudad se regirá por
el Código Electoral Nacional. Respecto del fondo de la
cuestión sostuvo, en esencia, que el art. 2° de la ley
24.620 consagraba una indebida intromisión del Gobierno
Nacional en el régimen autónomo de la ciudad que se
encontraba expresamente vedado por el art. 129 de la
Constitución Nacional y el art. 4° de la ley 24.588. Hizo
hincapié en que esta última norma garantiza la elección de
las autoridades locales sin injerencia de los poderes
federales.
3°) Que el apelante expone una serie de
argumentos encaminados a demostrar que la autonomía de la
ciudad de Buenos Aires no es análoga a la de las
provincias. Sobre esa base postula la inconstitucionalidad
de diversas disposiciones del estatuto organizativo y
afirma que el órgano competente para efectuar la
convocatoria de acuerdo con los arts. 129, 75, inc. 30 y
las cláusulas transitorias séptima y decimoquinta de la
Constitución Nacional, es el Poder Ejecutivo Nacional.
Asimismo, objeta lo decidido sobre la cues-//-
-//-tión de competencia y afirma que el pleito debió tramitarse
ante el fuero contencioso administrativo federal.
4º) Que los agravios dirigidos a cuestionar la competencia
de los jueces intervinientes y el trámite asignado a
la causa carecen de suficiente fundamentación, pues no rebaten
todos y cada uno de los argumentos de la sentencia.
5º) Que, en cambio, los restantes agravios suscitan
cuestión federal que habilita la instancia extraordinaria por
remitir al examen del artículo 129 y las disposiciones
transitorias séptima y décimoquinta de la Constitución
Nacional (art. 14, inc. 3º, de la ley 48).
6º) Que el art. 129 de la Constitución Nacional establece
que la ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de
gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción,
y su jefe de gobierno será elegido directamente
por el pueblo de la ciudad. Prevé que una ley garantizará los
intereses del Estado Nacional mientras la ciudad de Buenos
Aires sea capital de la Nación, y determina cómo se iniciará
el proceso tendiente a organizar el nuevo régimen: el
Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad
para que, mediante los representantes que elijan a ese
efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones
(artículo citado, última parte). Esta ley -como así también
la que garantizará los intereses del Estado Nacional- deberá
sancionarse dentro de los doscientos setenta días a partir de
la vigencia de la Constitución reformada en 1994 y el jefe de
gobierno será elegido durante 1995 (disposición transitoria
décimoquinta). Se dispone asimismo: "Hasta tanto se
constituyan los poderes que surjan del nuevo régimen de autonomía
de la Ciudad de Buenos Aires, el Congreso ejercerá una
legislación exclusiva sobre su territorio, en los mis-//-
11 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial 29-
3-97.
-//-mos términos que hasta la sanción de la presente"
(disposición transitoria décimoquinta, primer párrafo).
Finalmente, de acuerdo con la cláusula
transitoria séptima el "Congreso ejercerá en la Ciudad de
Buenos Aires, mientras sea capital de la Nación, las
atribuciones legislativas que conserve con arreglo al
artículo 129".
7º) Que los intereses del Estado Nacional contemplados
en el segundo párrafo del art. 129 de la
Constitución fueron garantizados por el Congreso mediante
la ley 24.588. Por su parte, la convocatoria para elegir a
los representantes que debían dictar el Estatuto
Organizativo -prevista en el último párrafo del artículo
mencionado- fue realizada por medio del art. 1º de la ley
24.620.
8º) Que, en las condiciones expuestas, resulta
claro que el Congreso de la Nación cumplió con los mandatos
constitucionales expresos tendientes a poner en marcha el
proceso de organización del régimen de autonomía de la Ciudad
de Buenos Aires. Corresponde determinar entonces -por
ser relevante para resolver la cuestión planteada en autoscuál
fue la competencia constitucional ejercida por el Congreso
para dictar el art. 2º de la ley 24.620, mediante el
cual dispuso: El Poder Ejecutivo Nacional convocará
asimismo a la elección de sesenta miembros del Poder
Legislativo de la ciudad de Buenos Aires, conforme a las
disposiciones del Código Electoral Nacional y una vez que
los representantes hayan dictado el estatuto organizativo a
que hace referencia el art. 1º".
9°) Que del examen de las disposiciones transitorias
séptima y décimoquinta se desprende con claridad que
excepto en los casos en los que el Congreso regule -//-
-//-cuestiones referentes a los intereses del Estado Nacional,
su potestad legislativa, pasajera y fugaz, se limita -en
cuanto atañe a la ciudad- a los asuntos de índole local,
entre los cuales corresponde encuadrar los relacionados con
el funcionamiento efectivo de sus instituciones. En tal sentido,
la convocatoria a elegir el cuerpo legislativo de la
ciudad fue el ejercicio mismo de tales atribuciones. Por consiguiente,
al regular ese tema, la asamblea de representantes
excedió el marco de su competencia, que estaba limitada a la
sanción del estatuto organizativo. Los poderes conferidos a
la asamblea constituyente no pueden juzgarse ilimitados, pues
el ámbito de aquéllos se halla circunscripto por las normas
que la convocan y le atribuyen competencia (arg. del voto en
disidencia del juez Fayt en la causa R.63.XXIX "Rico, Aldo;
Etchenique, Roberto A.; Muruzabal, Hilario Raúl; Nuñez, José
L. y Del Castillo, Fernando Raúl s/ su presentación",
sentencia del 20 de agosto de 1996).
10) Que el Constituyente, de quien no cabe presumir
inconsecuencia o imprevisión (causa M.399.XXXII "Monges, Analía
c/UBA", sentencia del 26 de diciembre de 1996), fijó un
sistema progresivo que asignó un ingente papel al Congreso
Nacional respecto de la puesta en funcionamiento de las instituciones
de la ciudad autónoma. Por otro lado, el examen
del estatuto organizativo pone en evidencia que el estatuyente
entendió que sus atribuciones tenían límites precisos
impuestos por el Congreso. En efecto, la cláusula transitoria
segunda del estatuto establece: "Las disposiciones de la
presente constitución que no pueden entrar en vigor en razón
de limitaciones de hecho impuestas por la ley 24.588, no tendrán
aplicación hasta que una reforma legislativa o los tribunales
competentes habiliten su vigencia". -//-
12 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial 29-
3-97.
-//- 11) Que, en tales condiciones, no puede afirmarse
que el art. 2 de la ley 24.620 vulnera la autonomía de la
Ciudad de Buenos Aires. El menoscabo de dicha autonomía
sólo podría configurarse de no haberse efectuado la
convocatoria en tiempo propio y en tal caso la lesión
constitucional habría hallado adecuada reparación por la
vía judicial pertinente. Mas cabe desechar tal posibilidad
en razón de una circunstancia sobreviniente a la
interposición del recurso extraordinario, de la cual -
según conocida jurisprudencia- esta Corte no puede
prescindir para resolver el litigio (Fallos: 301: 947,
306:1160, entre muchos otros). En efecto, el Poder
Ejecutivo Nacional, mediante decreto 383/97 convocó al
electorado para el día 26 de octubre de 1997, por lo que
existe fecha cierta para la integración de uno de los poderes
del régimen autónomo.
12) Que la convocatoria en cuestión unifica la
elección de diputados nacionales y locales sin que ese
proceder sea lesivo de los derechos inherentes a la
autonomía de la ciudad. Por el contrario, resulta
compatible con la voluntad del estatuyente que contempló de
modo expreso tal contingencia al sancionar la cláusula
transitoria cuarta del estatuto. Ella dispone: "La primera
legislatura puede, por única vez, y durante los primeros
doce meses desde su instalación, modificar la duración de
los mandatos del próximo Jefe de Gobierno, el de su
Vicejefe y el de los legisladores del próximo período, con
el fin de hacer coincidir las elecciones de autoridades de
la Ciudad con las autoridades nacionales. Dicha ley debe
sancionarse con la mayoría de dos terceras partes del total
de los miembros del Cuerpo". De lo expuesto se sigue que el
poder constituyente local estimó razona-//-
-//-ble la unificación de los procesos electorales y que el
decreto 383/97 armoniza con ese criterio.
13) Que, asimismo, es necesario poner de relieve que
no se advierte inconciliable oposición entre el art. 4 de la
ley 24.588 y el art. 2 de la ley 24.620. Este último sólo
establece, por única vez, la oportunidad en que se llevarán a
cabo las elecciones para integrar la primera legislatura, sin
que ello importe desconocer el principio según el cual las
autoridades locales son elegidas sin injerencia de los
poderes federales constituidos.
14) Que en atención al resultado a que se arriba
resulta inoficioso tratar los demás agravios del recurrente.
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por el señor
Procurador General, se declara procedente el recurso
extraordinario con el alcance indicado, se revoca la sentencia
apelada y se declara constitucionalmente válida la disposición
del art. 2 de la ley 24.620. Costas por su orden en
atención a la naturaleza de la cuestión debatida. Notifíquese
y remítase. ANTONIO BOGGIANO.
ES COPIA
VO-//-
13 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
-//-TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ
Considerando:
1°) Que contra la sentencia de la Cámara Nacional
Electoral que confirmó la de primera instancia, en cuanto
hizo lugar a la demanda y declaró la validez del decreto
del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires n° 653/96 y la
inaplicabilidad del art. 2 de la ley 24.620 por ser
contrario al art. 129 de la Constitución Nacional, la parte
demandada interpuso el recurso extraordinario de fs.
221/265, que fue concedido a fs. 334/335.
2°) Que para arribar a aquellas conclusiones, el
a quo consideró que la justicia electoral de la Capital era
competente para entender en esta causa pues el objeto de la
pretensión originaria radicaba en solicitarle al juzgado
federal electoral que arbitrara las medidas necesarias para
"...la organización y concreción del acto comicial
dispuesto por el art. 1°..." del decreto 653-GCBA-96. Esa
atribución de competencia se ve ratificada -sostuvo la
cámara- por el art. 4 de la ley 24.620, que al referirse al
modo de elección de los miembros del Poder Legislativo de
la ciudad, prevé que deberá regirse por las disposiciones
del Código Electoral Nacional.
En cuanto al fondo de la cuestión debatida, el
tribunal de grado expuso -en lo sustancial- que el decreto
cuestionado por el apelante se enmarcaba en las
prescripciones del art. 129 de la Constitución Nacional.
Explicó que en cumplimiento del segundo párrafo de ese
artículo, el Congreso Nacional dictó la ley 24.588, que
establece que los legisladores de la ciudad "serán
elegidos...sin intervención del Gobierno Nacional" -art. 4-
. De donde concluyó que a la luz
-//-
-//-de esas normas, el art. 105 inc. 11 del Estatuto Organizativo
de la Ciudad de Buenos Aires -que impone al jefe de
gobierno el deber de llamar a elecciones locales- y la
disposición transitoria novena -que manda a convocarlas antes
del 31 de marzo- no merecen reparo constitucional alguno. En
cambio, entendió que sí merece objeción, el art. 2 de la ley
24.620 en la medida en que pone en cabeza del Poder Ejecutivo
Nacional la iniciativa de realizar el comicio para elegir a
los legisladores de la ciudad, pues esa facultad colisiona
con el art. 129 de la Constitución Nacional y con las
previsiones de la ley 24.588, a la que le confiere naturaleza
constitucional.
3°) Que los planteos del recurrente se dirigen, en
primer término, a demostrar que el régimen institucional de
la Ciudad de Buenos Aires no es equiparable al de una provincia.
A tal efecto, expone que reconocerle ese carácter estaba
expresamente vedado por la ley declarativa de la necesidad de
la reforma constitucional de 1994 -24.309- y que para la
creación de un nuevo Estado provincial, la Ley Fundamental
prescribe un procedimiento que no se puso en funcionamiento
en el caso. De ese razonamiento se seguiría que la Ciudad de
Buenos Aires no tiene una constitución propiamente dicha; su
intendente no es agente del gobierno federal; no tiene la
posibilidad de imponer contribuciones indirectas y de
celebrar la ley convenio prevista en el art. 75 , inc. 2 de
la Constitución Nacional; no conserva el poder no delegado;
no tiene el dominio originario de sus recursos naturales;
y mientras las provincias eligen sus gobernadores "sin
intervención del gobierno federal" (art. 122) la Ciudad de
Buenos Aires elige su jefe de gobierno "directamente por el
-//-
14 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
-//-pueblo de la ciudad" (art. 129).
Por otra parte, reconoce que el último artículo
citado le confiere a la Ciudad de Buenos Aires la facultad
de dictar su Estatuto Organizativo para reglar sus
instituciones y fundar un gobierno autónomo con facultades
de legislación y jurisdicción. Sin embargo -aduce- que las
normas necesarias a tal fin no pueden oponerse a las
disposiciones de la Ley Fundamental (art. 31) y tampoco,
mientras siga siendo Capital de la República, a la ley que
garantiza los intereses del Estado Nacional. En esa línea
argumental, reputa inconstitucionales los siguientes
artículos del Estatuto Organizativo: 1° -en cuanto le
reconoce a la ciudad todo el poder no conferido por la
Constitución Nacional al Gobierno Federal-; 2° -al
desconocer la terminología impuesta por el art. 129 de la
Ley Fundamental-; 6° -pues hace un uso amplio del concepto
de autonomía cuando la Constitución Nacional se refiere a
la "atribución de un régimen de gobierno autónomo"; 95 -por
el mismo óbice expuesto respecto del art. 2°-; y 105 inciso
11 -pues faculta al jefe de gobierno a convocar a
elecciones locales-. A su vez, pretende también que se
declaren inaplicables por subvertir el orden normativo las
cláusulas transitorias 2a. -en cuanto supedita la vigencia
de ciertas disposiciones a la reforma legislativa de la ley
24.588, o a la decisión de los tribunales competentes- y
9a. -pues, a su entender, cercena atribuciones del Poder
Ejecutivo Nacional reconocidas por la ley 24.620 y se las
otorga al jefe de gobierno de la ciudad-.
En ceñidos términos, aduce que el órgano idóneo
para hacer la convocatoria, de acuerdo con los arts. 129,
75 inc. 30, y las cláusulas transitorias 7a. y 15a. de la
Cons
-//-
-//-titución Nacional, es el designado en la ley 24.620, esto
es, el Poder Ejecutivo Nacional.
Por último, reedita la cuestión de competencia
planteada ante las instancias ordinarias y en virtud de la
cual, esta causa debería ventilarse ante el fuero en lo con
tenciosoadministrativo federal.
4°) Que el remedio intentado es formalmente procedente,
toda vez que por su intermedio, se pone en tela de
juicio la inteligencia que cabe asignarle a normas de indiscutible
naturaleza federal y la sentencia definitiva del
superior tribunal de la causa es contraria al derecho que el
apelante funda en ellas -en el caso, el art. 2 de la ley
24.620- (art. 14 de la ley 48).
5°) Que corresponde, en primer lugar, circunscribir
los términos de la controversia que se pretende traer ante
esta Corte a las cuestiones que se hallaron presentes al
momento de la traba de la litis. En efecto, no está sometida
a la jurisdicción del Tribunal -como tampoco lo estuvo a la
de las instancias anteriores- la posibilidad de equiparar el
régimen institucional de la Ciudad de Buenos Aires al de una
provincia, ni los efectos que una determinada posición al
respecto acarrearía.
Ese tema, que ha estado ligado desde los inicios de
la organización nacional al delicado equilibrio entre los
estados que participan del régimen federal argentino excede,
por cierto, los términos de la demanda.
6°) Que el planteo del recurrente que pretende reproducir
ante la Corte una cuestión de competencia presenta
una clara solución legal. Esto es así, pues el art. 44, inc.
2, punto a, del Código Electoral Nacional dispone que los
-//-
15 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
-//- jueces electorales conocerán en todos los temas
relacionados con "la aplicación de la ley electoral, ley
orgánica de partidos políticos y de las disposiciones
complementarias y reglamentarias en todo lo que no fuere
atribuido expresamente a las juntas electorales". Los
jueces electorales son, por lo tanto, competentes para
intervenir en todas las cuestiones relacionadas con la
aplicación de la ley electoral y el eje de la controversia
-la convocatoria al comicio- se halla precisamente reglado
por esa norma. En efecto, el título III del Código
Electoral Nacional se refiere expresamente a los actos
"pre-electorales" y, dentro de éste, el capítulo I° (arts.
53 y 54) menciona a la "convocatoria" como tal,
estableciendo el órgano que la debe efectuar, el plazo en
que debe hacerse y los elementos que habrá de contener. En
otras palabras, la "convocatoria" es un acto "preelectoral"
reglado por el Código Nacional Electoral, cuya
aplicación es de incuestionable competencia de los jueces
en materia electoral. A lo que cabe agregar, si alguna duda
pudiera subsistir, que el art. 4 de la ley 24.620 al
referirse al modo de elección de los miembros del Poder
Legislativo de la ciudad, prevé que deberá regirse por las
disposiciones del Código Electoral Nacional.
7°) Que el planteo del recurrente que pretende
reproducir ante la Corte una cuestión de competencia
presenta una clara solución legal. Esto es así, pues el
art. 44, inc. 2, punto a, del Código Electoral Nacional
dispone que los jueces electorales conocerán en todos los
temas relacionados con "la aplicación de la ley electoral,
ley orgánica de partidos políticos y de las disposiciones
complementarias y
-//-
-//- reglamentarias en todo lo que no fuere atribuido expresamente
a las juntas electorales". Los jueces electorales
son, por lo tanto, competentes para intervenir en todas las
cuestiones relacionadas con la aplicación de la ley electoral
y el eje de la controversia -la convocatoria al comicio- se
halla precisamente reglado por esa norma. En efecto, el
título III del Código Electoral Nacional se refiere expresamente
a los actos "pre-electorales" y, dentro de éste, el
capítulo I° (arts. 53 y 54) menciona a la "convocatoria" como
tal, estableciendo el órgano que la debe efectuar, el plazo
en que debe hacerse y los elementos que habrá de contener. En
otras palabras, la "convocatoria" es un acto "pre- electoral"
reglado por el Código Nacional Electoral, cuya aplicación es
de incuestionable competencia de los jueces en materia
electoral. A lo que cabe agregar, si alguna duda pudiera
subsistir, que el art. 4 de la ley 24.620 al referirse al
modo de elección de los miembros del Poder Legislativo de la
ciudad, prevé que deberá regirse por las disposiciones del
Código Electoral Nacional.
8°) Que esta Corte ha tomado conocimiento de hechos
nuevos: sendas acordadas de la Cámara Nacional Electoral n°s
25 y 27; del dictado del decreto 383/97 del Poder Ejecutivo
Nacional, por el cual se llamó a elecciones conjuntas -
nacionales y locales- para el 26 de octubre de 1997; de las
declaraciones del Jefe de Gobierno de la ciudad de Buenos
Aires, mediante las que informó de la imposibilidad fáctica
de realizar las elecciones por él convocadas para el 29 de
mayo de 1997. También se tomó conocimiento del dictamen del
señor Procurador General de la Nación, recién agregado
-//-
16 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
-//- en el día de ayer, ya que se había omitido darle vista
pese a hallarse planteadas cuestiones de competencia y de
inconstitucionalidad; temas todos de primordial vinculación
con esta causa. Por aquella razón, el Tribunal ordenó, en
el día de ayer, con especial habilitación de días y horas
inhábiles, una medida para mejor proveer dirigida al
juzgado federal con competencia electoral de la Capital
Federal y la Cámara Nacional Electoral.
9°) Que las sentencias de la Corte deben atender
a las circunstancias existentes al momento de la decisión,
aunque ellas sean sobrevinientes a la interposición del
recurso extraordinario (Fallos: 310:112 y causa P.246.XXXI,
"Padula , Rodolfo Miguel y otro c/ Banco de la Nación
Argentina", sentencia del 2 de julio de 1996). Un dato de
significativa relevancia a la hora de resolver la cuestión
traida al conocimiento del Tribunal, es que hasta el 6 de
mayo de 1997 "no se ha presentado ningún partido político
solicitando la oficialización de candidatura alguna" (ver
respuesta del Juzgado Federal con competencia electoral a
la medida para mejor proveer ya citada). Más aun, mediante
los expedientes nos. 2856/97 y 2857/97 iniciados por ante
la Cámara Nacional Electoral, tanto diversos partidos
políticos cuanto el propio secretario de gobierno de la
ciudad de Buenos Aires solicitaron al a quo que dejara sin
efecto la acordada n° 25, por la que hizo saber al referido
juzgado que debía habilitar días y horas inhábiles para
recibir las solicitudes de reconocimientos de alianzas
transitorias, por entender que el plazo respectivo vencía
el 29 de abril de 1997 y el término para presentar listas
el 10 de mayo de 1997.
-//-
-//- Esa conducta omisiva, cuya responsabilidad incumbe
exclusivamente a algunos partidos políticos, deja expuesta la
falta de urgencia en la concreción de los comicios locales y,
al mismo tiempo, hace cargar al Poder Judicial el caro costo
político de definir los ribetes, alcances y consecuencias de
una cuestión como la que presenta la especie, y en la que
determinados protagonistas no se muestran decididamente
inmersos o bien no actúan acorde con las obligaciones que le
son inherentes.
Otro dato importante estriba en que hasta el 6 de
mayo de 1997, no hay constancias de que el Gobierno de la
ciudad de Buenos Aires cuente con los elementos necesarios
para la realización de la elección, pese que a su a su pedido
le fue entregada a distintos miembros de su gabinete la lista
de necesidades de material y dinerarias (ver informe del
juzgado federal).
10) Que sin perjuicio de lo señalado en el último
párrafo del considerando 6° y por lo analiozado en el considerando
precedente, parece necesario efectuar una reseña
histórico-evolutiva (a modo de excursus), que recuerden
algunos antecedentes que se hace insoslayable abordar.
El establecimiento de la Capital Federal en la
ciudad de Buenos Aires debe ser ponderado a la luz de las
diversas normas y de los singulares acontecimientos que se
fueron sucediendo en la conformación de la organización de
nuestro país hasta llegar a las cláusulas que actualmente
contienen tanto la Constitución Nacional cuanto el Estatuto
Organizativo de la ciudad, que reflejan una verdadera etapa
de transición en sus relaciones recíprocas. Ello es así
-//-
17 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
-//- puesto que, como dijo el filósofo alemán Wilheim Dilthey,
sostenedor de la teoría del historicismo, todas las
manifestaciones del espíritu exigen para ser comprendidas
la referencia histórica, ya que la historia no es sino
conseguir que el espíritu humano se manifieste en todas las
formas posibles. En igual sentido, Herodoto consideraba a
la historia como la realización de la tarea informativa; y
su discípulo Platón, agregó ese pensamiento en sus
"Diálogos". Aristóteles, en su "Política" asegura que "los
pueblos, como los ríos, parecen siempre los mismos, aunque
están renovándose continuamente". Y Toynbee enseña que en
cualquier sociedad "el estudio de la historia, tal como las
demás actividades sociales está gobernado por las
tendencias dominantes del tiempo y del lugar" (citados por
el coronel Mario A. Serrano en "La capitalización de Buenos
Aires y la revolución de Carlos Tejedor"; Círculo Militar,
1995).
11) Que, en tal sentido, debe señalarse que en el
período anterior a la organización nacional conseguida en
1853, la Provincia de Buenos Aires ejerció la
representación de las Provincias Unidas, que integraban los
estados del interior de la Nación, frente a las potencias
extranjeras. Ora de hecho, ora de derecho, así establecida,
la ciudad- puerto de Buenos Aires era capital de dicha
provincia y en ella se desempeñaban las funciones
federativas de los demás estados provinciales. Y así lo
venía siendo "desde los primeros tiempos", al decir de José
Hernández (ver el debate que sostuvo en la legislatura de
la Provincia de Buenos Aires con Leandro N. Alem, a raíz
del dictamen de la Comisión de Negocios Constitucionales de
dicho cuerpo, que pro
-//-
-//-puso ceder la ciudad capital de la provincia para que
fuera capital de la República).
La Constitución Federal, sancionada en 1853, estableció
la capital de la Confederación en la ciudad de Buenos
Aires (art. 3°). Empero, segregada la Provincia de Buenos
Aires -por motivos históricos conocidos- la capital se instaló
en la ciudad de Paraná. Para ello se federalizó, en
1854, toda la Provincia de Entre Ríos, la que recuperó sus
poderes provinciales en 1858, salvo Paraná. Esta situación
duró hasta que, luego de la guerra civil librada en Cepeda en
1859, la Provincia de Buenos Aires, derrotada en el campo
militar, se incorporó formalmente a la Confederación. Los
jefes de ambos ejércitos, Urquiza y Mitre, suscribieron el 11
de noviembre de aquel año el pacto de San José de Flores, por
el que acordaron que la Constitución sancionada en Santa Fe
fuera revisada por una convención provincial convocada al
efecto, la cual indicaría las reformas necesarias. Estas serían
consideradas, a su vez, por una asamblea nacional, a la
que concurriría Buenos Aires, con un número de diputados proporcional
a su población. Una de esas modificaciones consistió,
precisamente, en sustraer del texto constitucional la
fijación del lugar de asiento de las autoridades federales,
cuya decisión se difirió al Congreso Nacional, "previa cesión
hecha por una o más legislaturas provinciales del territorio
que haya de federalizarse" (art. 3°). Así se gestó y concluyó
la reforma de 1860 a la Constitución Nacional de 1853.
Tiempo después, el gobierno central se instaló de
nuevo en Buenos Aires y se federalizó toda la Provincia de
-//-
18 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
-//- Buenos Aires, colocada durante tres años "bajo la
inmediata y exclusiva dirección de las autoridades
nacionales, con las reservas y garantías expresadas en la
ley" (ver ley n° 12, del 28 de agosto de 1862). La
Provincia de Buenos Aires rechazó esta ley, que contrariaba
los compromisos contraídos para lograr la unidad nacional y
violaba el art. 3° de la Constitución reformada en 1860.
Una nueva ley del Congreso, dictada el 8 de octubre
de ese año, dio solución transitoria al problema
estableciendo la residencia de las autoridades nacionales
en Buenos Aires por el plazo de cinco años, que se creyó
suficiente para resolver definitivamente la cuestión.
Ese esquema no pudo, sin embargo, resistir la
convivencia de hombres y partidos rivales, y así fue que,
ya vencido el plazo, estalló un nuevo conflicto de
intereses entre el Estado Federal, cuyo presidente era
Nicolás Avellaneda, y el gobierno provincial, a cargo de
Carlos Tejedor. Mientras tanto, dada la inseguridad que se
vivía -a raíz de la movilización de las fuerzas milicianas
provinciales- la capital se asentó transitoriamente en el
pueblo de Belgrano, por decreto presidencial del 4 de junio
de aquel año. A consecuencia de esa tensión, se produjeron
cruentos enfrentamientos armados, en junio del mismo año
(Olivera, Barracas, Puente Alsina y Corrales Viejos), en
los que triunfaron las fuerzas del gobierno federal sobre
las provinciales. El resultado de ese largo proceso fue la
sanción de la ley nacional n° 1029, del 20 de septiembre de
1880, que designó a la ciudad de Buenos Aires capital de la
República, volviendo, aquella vez por imperio legal, a ser
la sede administrativa
-//-
-//- de las autoridades federales. En el mensaje que acompañó
a la ley, el presidente saliente, Nicolás Avellaneda, luego
de señalar que las antiguas formas de la residencia de Buenos
Aires "han desaparecido bajo la experiencia más dolorosa" y
que "sería volver a poner de pie las mismas causas de los
males conocidos, sabiendo que producen discordias o
contiendas que no se detienen delante de la sangre", enfatizó
que "la Capital en Buenos Aires es el voto nacional, porque
es la voz misma de la tradición y la realización bajo formas
legales del rasgo más característico de nuestra historia";
destacó que "es también la única solución en la verdadera
acepción de la palabra, y ante los intereses presentes,
porque da estabilidad y crea confianza, mientras que
cualquiera otra solución proyectándose con sus consecuencias
en lo desconocido, infunda sospechas o recelos y engendra
peligros". Y, concluyendo su discurso, aseveró: "No hay
conducta más suicida ni egoísmo peor entendido que el que
niega a su Patria los verdaderos remedios de subsistencia o
de desarrollo". La legislatura de la Provincia de Buenos Aires,
por su parte, aprobó la cesión del territorio que ocupaba
su capital, a fin de que pasara a constituir la capital de
la Nación; y estableció una nueva capital para el Estado
cedente, en el ejido que hoy es la ciudad de La Plata.
12) Que la reforma de la Constitución Nacional de
1994 determinó para la Ciudad de Buenos Aires un nuevo status,
que guarda analogías y diferencias con los modelos experimentados
durante los distintos períodos de la evolución
histórica reseñada. A efectos de obtener el equilibrado ac
cionar de los dos órdenes de autoridades, federales y loca
-//-
19 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
-//-les, que coexisten en el mismo territorio, es necesario
tratar de comprender adecuadamente dicho status, que
traduce un verdadero engendro (definido como plan, designio
u obra intelectual mal concebidos; conf. Diccionario de la
Real Academia Española, 1992). Una demostración de esta
calificación -que debe aceptarse sin derivar en
interpretaciones equívocas del término- está dada por las
dificultades que generan su falta de armonía en su
inserción dentro del equilibrio de la organización nacional
(federación, provincias, municipios) y de las instituciones
(Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial), y por las
innumerables discusiones que desde su creación normativa se
vienen sucediendo sobre diferentes tópicos: ¿justicia
propia?, ¿policía propia?, ¿intendente, gobernador o jefe
de gobierno? (art. 95 del Estatuto Organizativo),
¿provincia o municipio?. No parece prematuro sumar a estos
planteos y a los enunciados en el considerando 3°, el
siguiente interrogante: si la Capital Federal fuera
trasladada a otra región del país, ¿se restituiría el
territorio a la Provincia de Buenos Aires que lo cedió o él
se mantendría en poder de esa figura híbrida, que ya
parecería necesario ir perfilando?. Si la historia es la
memoria de los pueblos, ello nos impone recordar,
permanentemente, aquellas experiencias, para no recaer en
circunstancias no deseadas.
13) Que corresponde a esta Corte dilucidar una
cuestión constitucional, de sumo interés histórico,
institucional y social, cual es determinar si el art. 105,
inciso 11, y la disposición transitoria novena del Estatuto
Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires, que sirvieron de
susten
-
//-
-//-to al decreto 653/96 de su jefe de gobierno, son contrarias
a las leyes federales 24.588 y 24.620 y, también, a la
Constitución Nacional. Es que los jueces y las leyes que
ellos aplican están inmersos en la realidad social que los
rodea y comprende. Y prueba de ello, respecto de la cuestión
que se examina, fue la actuación que le cupo a la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en los sangrientos sucesos
del año 1880. No pudo sustraerse de su rol de poder político
del Estado y, de su seno, designó al doctor Onésimo Leguizamón,
por entonces integrante del Tribunal, quien efectuó
gestiones conciliatorias entre los hombres de los sectores
tan duramente enfrentados, llegando a entrevistar al presidente
electo Gral. Roca en la ciudad de Rosario. Al fracasar
en su misión, entre otras causas, se desencadenaron los
hechos de sangre de los que habla la historia.
14) Que en la tarea de establecer la inteligencia
de las normas federales que le asigna el art. 14, inc. 3, de
la ley 48, esta Corte no se encuentra limitada por las posiciones
del tribunal apelado y del recurrente; sino que le incumbe
realizar una declaratoria sobre el punto disputado según
la interpretación que ella rectamente le otorga (causa
F.153.XXIV. "Fisco Nacional (D.G.I.) c/ Empresa 216 Sociedad
Anónima de Transporte s/ ejecución fiscal", sentencia del 22
de septiembre de 1994).
15) Que el art. 129 de la Constitución Nacional
establece que "la ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de
gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y
jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente
por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los
-//-
20 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
-//- intereses del Estado nacional, mientras la Ciudad de
Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo
dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación
convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires
para que, mediante los representantes que elijan a ese
efecto, dicten el estatuto organizativo de sus
instituciones". En relación con este artículo, la
disposición transitoria decimoquinta prescribió que "hasta
tanto se constituyan los poderes que surjan del nuevo
régimen de autonomía de la ciudad de Buenos Aires, el
Congreso ejercerá una legislación exclusiva sobre su
territorio, en los mismos términos que hasta la sanción de
la presente".
16) Que el art. 75, inciso 30, de la Ley
Fundamental, en cuanto aquí interesa, conserva entre las
atribuciones del Congreso la de "ejercer una legislación
exclusiva en el territorio de la Capital de la Nación".
Según la cláusula transitoria séptima, "el Congreso
ejercerá en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital
de la Nación, las atribuciones legislativas que conserve
con arreglo al art. 129".
17) Que del armónico juego de las distintas
normas reseñadas en los considerandos precedentes, se
concluye que para determinar la facultad del Congreso
nacional de legislar relativamente a la ciudad de Buenos
Aires -coincidente, en la actualidad, con el de la Capital
Federal- es imprescindible efectuar previamente una
distinción. Si "los" poderes de la ciudad de Buenos Aires
se hallasen constituidos, las atribuciones parecerían
quedar ceñidas a los casos de interés de la Nación sobre la
Capital. En cambio, en la hipótesis de que tales
autoridades todavía no se hubieran estable
-
//-
-//-cido, el Congreso mantendría para sí dicha atribución y
sumaría, además, la potestad de sancionar la legislación
local en forma exclusiva. Este es el caso configurado en la
especie.
18) Que como corolario obligado de las afirmaciones
antecedentes, surge el reconocimiento que merece el Congreso
como el único órgano habilitado por la Constitución Nacional
para evaluar la magnitud de los intereses del Estado
Nacional, de suyo federales, sobre la Ciudad de Buenos Aires,
mientras ésta sea capital de la República. En otras palabras,
la determinación de tal interés es del exclusivo resorte del
Poder Legislativo, pues la Ley Suprema le ha conferido dicha
atribución para que fuera ejercida con discrecionalidad. Y
así lo han entendido los legisladores nacionales al sancionar
la ley 24.588 y su complementaria 24.620.
19) Que, en cuanto resulta de interés para el caso,
la ley 24.588 estatuyó, en su art. 4°, que el jefe de
Gobierno, legisladores y demás funcionarios de la Ciudad de
Buenos Aires, "serán elegidos o designados sin intervención
del Gobierno nacional". La ley 24.620, por su parte, previó,
en su art. 2°, que "el Poder Ejecutivo nacional convocará
asimismo a la elección de sesenta miembros del Poder Legislativo
de la Ciudad de Buenos Aires, conforme a las disposiciones
del Código Electoral Nacional y una vez que los representantes
hayan dictado el estatuto organizativo a que hace referencia
el art. 1°". Esta última disposición, puede advertirse,
ha delineado un propósito bien acotado, cual es la
convocatoria a "la" elección de los primeros legisladores
-//-
21 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
-//- locales, y en él -una vez ocurrido- parece agotarse.
20) Que la recta inteligencia del art. 4° de la
ley 24.588 se alcanza a poco que se repare en que el
énfasis que puso el legislador en la prohibición relativa
al Gobierno Nacional, se enderezó a evitar cualquier
potencial intervención suya, directa e inmediata, en la
elección o designación de los funcionarios, mas no se
dirigió a vedarle la regulación de un aspecto meramente
instrumental como es la convocatoria a elecciones. Si bien
es cierto que durante la vigencia del régimen de la ley
19.987 el Gobierno Nacional no elegía ni designaba a los
miembros de la Sala de Representantes o Concejo Deliberante
-que, dada la facultad de sancionar normas de carácter
general, cumplía la función de una suerte de legislatura
local, con competencia para regular las materias previstas
en el art. 9°, inciso a), de la ley orgánica- pues a tenor
de su art. 4° ellos eran "elegidos directamente por los
ciudadanos" -argumento que podría llevar a descartar la
interpretación que aquí se postula, toda vez que no había
indicios de que ello pudiera llegar a ocurrir- no lo es
menos que el referido esquema fue derogado por la reforma
constitucional de 1994, que ha diseñado un régimen novedoso
y de contornos en buena medida indefinidos. Por lo demás,
el art. 8° de la ley 19.987 establecía que el Poder
Ejecutivo Nacional tenía a su cargo la convocatoria a
elecciones de los miembros del Concejo Deliberante.
21) Que, descartada la existencia de contadicción
entre las leyes 24.588 y 24.620, es acertada la observación
del sr. Procurador General cuando destaca que la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la ley 24.620
no puede
-
//-
-//- depender del dictado posterior del Estatuto Organizativo
o de un decreto emanado del Jefe de Gobierno de la ciudad de
Buenos Aires, que producirían sobre aquélla una suerte de
invalidez retroactiva.
22) Que habida cuenta de que las leyes 24.588 y
24.620 reglamentan directa y operativamente lo dispuesto en
el art. 129 de la Constitución Nacional -y su respectiva
cláusula transitoria- no puede desconocérseles la "naturaleza
constitucional", especial, que las caracteriza. Y si ambas
comparten ese rasgo, es perfectamente válido sostener que el
Congreso, al disponer que la convocatoria a elecciones de los
primeros integrantes de la legislatura local es de
incumbencia del Poder Ejecutivo Nacional, ha ejercido
legítimamente facultades que le son privativas, pues, desde
la perspectiva de la autorización que le confiere la Constitución
Nacional y en resguardo de los intereses nacionales,
fijó algunas pautas atinentes al mecanismo que encauce las
primeras etapas del proceso electoral en la Ciudad de Buenos
Aires.
23) Que, en el caso, tales intereses federales deben
ser entendidos con arreglo a las razones explicadas por
el Poder Ejecutivo Nacional -prudencia en el manejo de los
fondos necesarios para los comicios (confr. fs. 242, cuarto
párrafo, y 246)- para postergar la realización de los comicios
locales de modo que coincidan con las elecciones tendientes
a renovar la conformación de la Cámara de Diputados
Nacionales el 26 de octubre del año en curso (ver decretos
181/97 -B.O. del 5/3/97- y 383/97 -B.O. del 30/4/97-). Decisión
que, justamente por no escapar del marco de las referi
-//-
22 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
-//-das atribuciones otorgadas por el Congreso, no puede
merecer el reproche de irrazonabilidad. Tal es el alcance
que el Estado ha dado a su posición frente al planteo que
dio origen a estas actuaciones.
Y, precisamente sobre la base del autolímite temporal
que se impuso el Estado Nacional, queda desechada
cualquier presunta sujeción de este estado incipiente del
proceso electoral -y más aun de los futuros actos comiciales-
de la Ciudad de Buenos Aires al juicio discrecional
de su voluntad.
24) Que, en las condiciones enunciadas, la
cláusula transitoria novena del Estatuto, al establecer que
"el jefe de Gobierno convocará a elecciones de diputados
que deberán realizarse antes del 31 de marzo de 1997",
excedió las reglas establecidas por la ley 24.620 y
desconoció, asimismo, la inteligencia de las disposiciones
de la Constitución Nacional, que se puso de relieve en los
considerandos precedentes, que limitan, con los alcances
perfilados, una autonomía total o irrestricta en el aspecto
que toca decidir al Tribunal (confr. considerandos 5° y
10). Consiguientemente, es nula en los términos del art. 8°
de la ley 24.620, e inconstitucional por resultar
inconciliable con los arts. 31 y 129 de la Ley Suprema;
fundamento que basta para dejar sin efecto el decreto
653/96 del jefe de gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Empero, ello no significa desconocer, una vez instaladas y
hallándose en funciones las autoridades locales, la plena
aplicabilidad y operatividad, para los procesos electorales
sucesivos de la Ciudad de Buenos Aires, de la
facultad/deber que el art. 105, inciso 11, del Estatu
-
//-
to Organizativo, encarga al jefe de gobierno, de "convocar a
elecciones locales".
Por ello, y oído el señor Procurador General, se declara
procedente el recurso extraordinario, con los alcances que
surgen del considerando 24, se revoca la sentencia apelada y
se rechaza la presentación de fs. 16/17 vta. Sin costas, en
razón de la índole de las cuestiones debatidas. Notifíquese y
devuélvase. ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
ES COPIA
DISI-//-
23 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
-//-DENCIA DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS S.
FAYT, DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO Y DON GUSTAVO A. BOSSERT
Considerando:
1°) Que contra la sentencia de la Cámara Nacional
Electoral que confirmó la de primera instancia, en cuanto
hizo lugar a la demanda y declaró la validez del decreto
del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires n° 653/96 y la
inaplicabilidad del art. 2 de la ley 24.620 por ser
contrario al art. 129 de la Constitución Nacional, la parte
demandada interpuso el recurso extraordinario de fs.
221/265, que fue concedido a fs. 334/335.
2°) Que para arribar a aquellas conclusiones, el
a quo consideró que la justicia electoral de la Capital era
competente para entender en esta causa pues el objeto de la
pretensión originaria radicaba en solicitarle al juzgado
federal electoral que arbitrara las medidas necesarias para
"...la organización y concreción del acto comicial
dispuesto por el art. 1°..." del decreto 653-GCBA-96. Esa
atribución de competencia se ve ratificada -sostuvo la
cámara- por el art. 4 de la ley 24.620, que al referirse al
modo de elección de los miembros del Poder Legislativo de
la ciudad, prevé que deberá regirse por las disposiciones
del Código Electoral Nacional.
En cuanto al fondo de la cuestión debatida, el
tribunal de grado expuso -en lo sustancial- que el decreto
cuestionado por el apelante se enmarcaba en las
prescripciones del art. 129 de la Constitución Nacional.
Explicó que en cumplimiento del segundo párrafo de ese
artículo, el Congreso Nacional dictó la ley 24.588, que
establece que los legis
-
//-
-//-ladores de la ciudad "serán elegidos...sin intervención
del Gobierno Nacional" -art. 4-. De donde concluyó que a la
luz de esas normas, el art. 105 inc. 11 del Estatuto Organizativo
de la Ciudad de Buenos Aires -que impone al jefe de
gobierno el deber de llamar a elecciones locales- y la
disposición transitoria novena -que manda a convocarlas antes
del 31 de marzo- no merecen reparo constitucional alguno. En
cambio, entendió que sí merece objeción, el art. 2 de la ley
24.620 en la medida en que pone en cabeza del Poder Ejecutivo
Nacional la iniciativa de realizar el comicio para elegir a
los legisladores de la ciudad, pues esa facultad colisiona
con el art. 129 de la Constitución Nacional y con las
previsiones de la ley 24.588, a la que le confiere naturaleza
constitucional.
3°) Que los planteos del recurrente se dirigen, en
primer término, a demostrar que el régimen institucional de
la Ciudad de Buenos Aires no es equiparable al de una provincia.
A tal efecto, expone que reconocerle ese carácter estaba
expresamente vedado por la ley declarativa de la necesidad de
la reforma constitucional de 1994 -24.309- y que para la
creación de un nuevo Estado provincial, la Ley Fundamental
prescribe un procedimiento que no se puso en funcionamiento
en el caso. De ese razonamiento se seguiría que la Ciudad de
Buenos Aires no tiene una constitución propiamente dicha; su
intendente no es agente del gobierno federal; no tiene la
posibilidad de imponer contribuciones indirectas y de
celebrar la ley convenio prevista en el art. 75 , inc. 2 de
la Constitución Nacional; no conserva el poder no delegado;
no tiene el dominio originario de sus recursos natura-//-
24 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
-//-les; y mientras las provincias eligen sus gobernadores
"sin intervención del gobierno federal" (art. 122) la
Ciudad de Buenos Aires elige su jefe de gobierno
"directamente por el pueblo de la ciudad" (art. 129).
Por otra parte, reconoce que el último artículo
citado le confiere a la Ciudad de Buenos Aires la facultad
de dictar su Estatuto Organizativo para reglar sus
instituciones y fundar un gobierno autónomo con facultades
de legislación y jurisdicción. Sin embargo -aduce- que las
normas necesarias a tal fin no pueden oponerse a las
disposiciones de la Ley Fundamental (art. 31) y tampoco,
mientras siga siendo Capital de la República, a la ley que
garantiza los intereses del Estado Nacional. En esa línea
argumental, reputa inconstitucionales los siguientes
artículos del Estatuto Organizativo: 1° -en cuanto le
reconoce a la ciudad todo el poder no conferido por la
Constitución Nacional al Gobierno Federal-; 2° -al
desconocer la terminología impuesta por el art. 129 de la
Ley Fundamental-; 6° -pues hace un uso amplio del concepto
de autonomía cuando la Constitución Nacional se refiere a
la "atribución de un régimen de gobierno autónomo"; 95 -por
el mismo óbice expuesto respecto del art. 2°-; y 105,
inciso 11, -pues faculta al jefe de gobierno a convocar a
elecciones locales-. A su vez, pretende también que se
declaren inaplicables por subvertir el orden normativo las
cláusulas transitorias 2a -en cuanto supedita la vigencia
de ciertas disposiciones a la reforma legislativa de la ley
24.588, o a la decisión de los tribunales competentes- y 9a
-pues, a su entender, cercena atribuciones del Poder
Ejecutivo Nacional reconocidas por la ley 24.620 y se las
otorga al
-
//-
-//- jefe de gobierno de la ciudad-.
En ceñidos términos, aduce que el órgano idóneo
para hacer la convocatoria, de acuerdo con los arts. 129, 75
inc. 30, y las cláusulas transitorias 7a. y 15a. de la Constitución
Nacional, es el designado en la ley 24.620, esto es,
el Poder Ejecutivo Nacional.
Por último, reedita la cuestión de competencia
planteada ante las instancias ordinarias y en virtud de la
cual, esta causa debería ventilarse ante el fuero en lo con
tenciosoadministrativo federal.
4°) Que ya radicada la causa ante la Corte, el
Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 383/97 -el 28 de
abril del corriente año- y dispuso convocar al electorado de
la Ciudad de Buenos Aires para que el día 26 de octubre de
1997 proceda a elegir, además de autoridades nacionales, a
sesenta (60) diputados de la Ciudad de Buenos Aires y diez
(10) suplentes.
5°) Que el remedio intentado es formalmente procedente,
toda vez que por su intermedio, se pone en tela de
juicio la inteligencia que cabe asignarle a normas de indiscutible
naturaleza federal y la sentencia definitiva del
superior tribunal de la causa es contraria al derecho que el
apelante funda en ellas -en el caso, el art. 2 de la ley
24.620- (art. 14 de la ley 48).
6°) Que corresponde, en primer lugar, circunscribir
los términos de la controversia que se pretende traer ante
esta Corte a las cuestiones que se hallaron presentes al
momento de la traba de la litis. En efecto, no está so
metida a la jurisdicción del Tribunal -como tampoco lo es
-//-
25 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
-//-tuvo a la de las instancias anteriores- la posibilidad
de equiparar el régimen institucional de la Ciudad de
Buenos Aires al de una provincia, ni los efectos que una
determinada posición al respecto acarrearía.
Ese tema, que ha estado ligado desde los inicios
de la organización nacional al delicado equilibrio entre
los estados que participan del régimen federal argentino
excede, por cierto, los términos de la demanda.
7°) Que el planteo del recurrente que pretende
reproducir ante la Corte una cuestión de competencia
presenta una clara solución legal. Esto es así, pues el
art. 44, inc. 2, punto a, del Código Electoral Nacional
dispone que los jueces electorales conocerán en todos los
temas relacionados con "la aplicación de la ley electoral,
ley orgánica de partidos políticos y de las disposiciones
complementarias y reglamentarias en todo lo que no fuere
atribuido expresamente a las juntas electorales". Los
jueces electorales son, por lo tanto, competentes para
intervenir en todas las cuestiones relacionadas con la
aplicación de la ley electoral y el eje de la controversia
-la convocatoria al comicio- se halla precisamente reglado
por esa norma. En efecto, el título III del Código
Electoral Nacional se refiere expresamente a los actos
"pre-electorales" y, dentro de éste, el capítulo I° (arts.
53 y 54) menciona a la "convocatoria" como tal,
estableciendo el órgano que la debe efectuar, el plazo en
que debe hacerse y los elementos que habrá de contener. En
otras palabras, la "convocatoria" es un acto "preelectoral"
reglado por el Código Nacional Electoral, cuya
aplicación es de incuestionable competencia de los jueces
en mate- -//-
-//-ria electoral. A lo que cabe agregar, si alguna duda pudiera
subsistir, que el art. 4 de la ley 24.620 al referirse
al modo de elección de los miembros del Poder Legislativo de
la ciudad, prevé que deberá regirse por las disposiciones del
Código Electoral Nacional.
8°) Que el decreto 653-GCBA-96 fue dictado en cumplimiento
del mandato imperativo contenido en la cláusula
transitoria novena del Estatuto Organizativo de la Ciudad de
Buenos Aires, que impone al jefe de gobierno convocar a
elecciones de diputados antes del 31 de marzo de 1997. Esta
última norma fue a su vez establecida en el marco del art.
129 de la Constitución Nacional que derogó la disposición
contenida en el antiguo art. 86 inc. 3, según el cual, el
presidente de la Nación era "jefe inmediato y local de la
Capital de la Nación". La nueva disposición prescribe que "la
ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno
autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción,
y su jefe de gobierno será elegido directamente por el
pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del
Estado Nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea la
capital de la Nación...". Acatando esa última parte del artículo,
el Congreso de la Nación dictó la ley 24.588, que en
su art. 4, y en lo que es pertinente establecía que "...sus
legisladores...serán elegidos o designados sin intervención
del Gobierno Nacional". Luego, fue sancionada la ley 24.620,
que prevé que "el Poder Ejecutivo Nacional convocará asimismo
a la elección de sesenta (60) miembros del Poder Legislativo
de la ciudad..." (art. 2), atribución que fue ejercida por
medio del decreto 383/97 (B.O. del 30 de abril de este año).
-//-
26 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
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-//- 9°) Que el concepto constitucional de autonomía
implica, por lo menos, "el poder efectivo de organizar el
gobierno local en las condiciones de la Constitución de la
República, dándose las instituciones adecuadas al efecto,
rigiéndose por las formas exclusivas de elegir sus
autoridades públicas, independientes del Gobierno Federal,
de regular el desempeño de sus funciones, en la capacidad,
finalmente, de desarrollar dentro de su territorio el
imperio jurisdiccional por leyes y otros estatutos con
relación a todo otro asunto no comprendido entre los que la
Constitución ha acordado al Gobierno Nacional..." ("Derecho
Constitucional Argentino", González Calderón, Juan A., J.
Lajouane editores, Buenos Aires, 1931). Esa enumeración de
funciones implica que la autonomía es, primariamente, la
calificación del modo de actuar de un grupo social
determinado. Por esta razón no puede afirmarse que exista
un espacio autónomo, un territorio autónomo, o un gobierno
autónomo sin una población que ejerza esa autonomía.
10) Que, en el diseño constitucional, el
ejercicio del poder electoral le da contenido al concepto
tratado. La democracia liberal y pluralista se basa en el
reconocimiento del sufragio universal, igual, directo y
secreto. La designación democrática de las autoridades
políticas constitucionalmente establecidas, constituye
junto a la vigencia de las garantías individuales, el
principio fundamental de las democracias modernas. El
concepto de poder electoral "se relaciona con la noción de
soberanía popular, entendiendo ésta como la suma de las
diversas soberanías o poderes individuales" ("Derecho
Constitucional e Instituciones Políticas", Hauriou, André,
Ed. Ariel, Barcelona, cuarta
-
//-
-//- edición, 1970, p. 282). Poco o ningún sentido tendría
entonces referirse a la idea de autonomía si se acotase su
sentido a una definición infraconstitucional que excluyera el
pleno ejercicio del aludido poder electoral.
11) Que, corresponde entonces a esta altura del
razonamiento expuesto, indagar si la facultad de "convocar" a
una elección -acto "pre-electoral" conforme a lo dicho en el
cons. 7° de la presente- se encuentra contenida en el
concepto constitucional de autonomía o puede ser ejercida por
una autoridad distinta de aquélla que representa el poder
autonómico por mandato electoral. La respuesta no es dudosa.
Más allá de la elección originaria -como pudo ser la
destinada a designar a los representantes que tuvieron a su
cargo el ejercicio del poder constituyente de la ciudad por
mandato expreso del art. 129 de la Ley Fundamental, o la que
tenía por fin elegir al primer jefe de gobierno ante la perentoriedad
de la fecha para celebrar ese acto dispuesta por
la Constitución Nacional- el paso inicial en el proceso electoral
habrá de ser ejercido siempre por el titular de la representación
popular, en este caso, la autoridad establecida
por el art. 95 y siguientes de la Constitución de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
12) Que a la luz del alcance que cabe reconocerle
al art. 129 de la Constitución Nacional, ni el art. 105 inc.
11 del Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires -
que le impone al jefe de gobierno el deber de convocar a
elecciones locales- ni la disposición transitoria novena de
ese cuerpo legal -que mandaba a convocarlas antes del 31 de
marzo del presente año- afectan de modo alguno a la Ley
Fundamental.
-//-
27 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
-//- 13) Que en cambio, cabe reputar inaplicable el
art. 2 de la ley 24.620 cuyo texto derogó el art. 4 de la
ley 24.588, al disponer que "El Poder Ejecutivo nacional
convocará asimismo a la elección de sesenta (60) miembros
del Poder legislativo de la Ciudad de Buenos Aires" y el
art 2 del decreto 383/97 por medio del que se ejerció esa
facultad. Debe llegarse a esa grave conclusión, pues esas
previsiones desarticulan el sistema autonómico establecido
por la Constitución al quebrantar el ejercicio regular del
poder electoral de los habitantes de la ciudad, extremo que
ha estado en mira del constituyente reformador.
14) Que en nada empece a la solución que antecede
lo previsto en el art. 8 de la ley 24.620 en el sentido de
que es "nulo y de nulidad absoluta todo aquello que
sancione la Asamblea, que implique una derogación o
modificación de disposiciones constitucionales, de la ley
de garantías antes referida o de la presente ley" y que la
recurrente invoca en sustento de su posición. Ello así, por
cuanto, como ya se ha dicho, ni la cláusula transitoria
novena de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires ni
su art. 105, inc. 11, contrarían disposición alguna de la
Constitución Nacional, como tampoco colisionan con el
contenido de la ley 24.588. El conflicto normativo se
presenta exclusivamente entre el art. 2 de la ley 24.620,
su consecuencia el art. 2 del decreto 383/97, y la Ley
Fundamental, y debe resolverse como se dijo.
15) Que ni el art. 2 de la ley 24.588 ni las
cláusulas transitorias séptima y decimoquinta de la
Constitución Nacional obstan a esa conclusión. Esto es así,
pues que la Nación conserve todo el poder no atribuido por
la Constitución Nacional al gobierno autónomo de la Ciudad
de Buenos Ai
-
//-
-//-res -como prescribe la primera norma- en nada afecta el
ejercicio de una facultad que se desprende naturalmente del
carácter autónomo del gobierno de la ciudad que la propia
Constitución reconoce. Tampoco habrá de afectar la conclusión
a la que se ha arribado, el hecho de que el Congreso ejerza
en la Ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la
Nación, las atribuciones legislativas que conserve con
arreglo al art. 129 -art. 75 inc. 30 de la Constitución
Nacional- pues precisamente y como se dijo, convocar a
elecciones no es una facultad que pueda ser considerada a
extramuros del mismo art. 129. En nada inclina tampoco a este
Tribunal hacia una solución diferente de la controversia, la
cláusula transitoria decimoquinta que pone en manos del
Congreso de la Nación ejercer una legislación exclusiva sobre
el territorio de la ciudad hasta tanto se constituyan los
poderes que surjan del nuevo régimen de autonomía, ya que
precisamente, el jefe de gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires es el primer poder de la autonomía que se constituyó y
que tiene entre sus facultades, poner en marcha el sistema de
constitución de los poderes restantes.
16) Que, por último, si bien el recurrente no demuestra
cuál es el perjuicio que la convocatoria le produce a
su parte, ni tampoco que dicha convocatoria lesione los
intereses del Estado Nacional, sus planteos hacen presuponer
que propugna la aplicación al caso de la ley electoral, lo
cual resulta imperativo, ya que sus normas reconocen como fin
último y excluyente el asegurar la transparencia de la
expresión de la voluntad popular.
-//-
28 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial
29-3-97.
-//- Por ello, se declara admisible el recurso extraordinario
y se confirma la sentencia apelada. Hágase saber y remítase.
CARLOS S. FAYT - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - GUSTAVO
A. BOSSERT.
ES COPIA
DISI-//-

29 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial 29-
3-97.
-//-DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO
PETRACCHI
Considerando:
1°) Que adhiero, en lo fundamental, a los conceptos
vertidos en la disidencia de los jueces Fayt, Belluscio
y Bossert. Considero útil, sin embargo, hacer algunas
precisiones en torno a la interpretación de las cláusulas
constitucionales, aspecto que determina, a mi modo de ver,
la procedencia formal del recurso.
El art. 129 de la Constitución Nacional instituye
un régimen de gobierno autónomo para la ciudad de Buenos
Aires, con facultades propias de legislación y jurisdicción
y un departamento ejecutivo (jefe de gobierno) elegido directamente
por el pueblo de la ciudad (art. cit., primer
párrafo).
2°) Que, además, la reforma constitucional de
1994 suprimió la disposición por la cual el presidente de
la Nación era el jefe inmediato y local de la capital (ex
art. 86, inciso 3°).
Por su parte, con relación al Congreso Nacional y
al instituido gobierno autónomo, la reforma diseñó un
sistema que diferenció dos etapas:
A) Una transitoria: hasta tanto se constituyan
los poderes que surjan del nuevo régimen de autonomía de la
ciudad de Buenos Aires, el Congreso ejercerá una
legislación exclusiva sobre su territorio, "en los mismos
términos que hasta la sanción de la presente
[constitución]" (disposición transitoria 15a. de la
Constitución Nacional, primer párrafo).
B) Otra definitiva (para regir mientras la ciudad
-//-
-//- de Buenos Aires siga siendo capital de la Nación): el
Congreso ejercerá en ella las atribuciones legislativas necesarias
para garantizar los intereses del Estado Nacional
(art. 129, segundo párrafo, y disposición transitoria 7a., de
la Constitución Nacional).
3°) Que es preciso interpretar armónicamente estas
normas de modo tal que no afecten el carácter del gobierno
autónomo erigido en el primer párrafo del art. 129 y, en
consecuencia, cabe señalar:
a) El régimen de gobierno autónomo para la ciudad
de Buenos Aires que establece el art. 129 de la Constitución
Nacional no está deferido -en cuanto a su operatividad- al
juicio discrecional de los poderes constituidos del gobierno
nacional. La autonomía ha sido instaurada por los constituyentes
y nada, en la letra o el espíritu de la reforma, autoriza
a considerarla sometida a una suerte de "condición",
conforme a la cual existiría una supuesta facultad de los
poderes constituidos federales para determinar per se en
qué medida (total o parcial) y tiempo (cercano o remoto) aquélla
funcionaría.
b) La facultad de convocar a elección para los
miembros del Poder Legislativo de la ciudad pone en manos del
convocador la existencia misma del órgano del gobierno
autónomo de que se trata. La autonomía queda severamente lesionada
cuando -como en el caso del art. 2° de la ley 24.620-
se determina que el convocador será el Poder Ejecutivo
Nacional, pues se la condiciona en una forma incompatible con
el diseño constitucional aludido, tanto más si se repara en
que el convocador resulta ser quien fue privado, por la
reforma de 1994, de su condición de jefe de la capital.
-//-
30 G. 292. XXXIII.
Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial 29-
3-97.
-//- Es por ello que el reciente decreto 383/97 del
Poder Ejecutivo Nacional -por cuyo artículo 2° se convoca,
sobre la base del art. 2° de la ley 24.620, al electorado
de la Ciudad de Buenos Aires para que el 26 de octubre de
1997 proceda a elegir diputados de la Ciudad- lesiona
también la autonomía establecida por los constituyentes. En
efecto, cuando un órgano es incompetente para ejercer la
facultad que se arroga -como es el caso- el vicio queda sin
purgar sea cual fuere el contenido de la resolución
adoptada, pues no es éste el que determina el defecto de la
decisión sino el hecho mismo de haberse pretendido ejercer
una potestad de la que se carece.
c) Las atribuciones legislativas del Congreso,
conforme a la citada disposición transitoria 15a. (ver
considerando 2° sub A) se ejercen, como esta indica, "en
los mismos términos que hasta la sanción de la presente
[constitución]", lo que impide considerar ínsita en
aquéllas lo referente a la designación de los órganos del
gobierno autónomo de la ciudad, que sólo fue creado a
partir de la reforma de 1994.
d) Las atribuciones legislativas del Congreso que
conciernen a la garantía de los intereses del Estado Nacional
-ver considerando 2° sub B- no pueden ni deben incursionar
en temas como los relativos a la puesta en funcionamiento
de los órganos del gobierno autónomo. Sería ilógico,
en efecto, que los constituyentes hubieran fundado la
autonomía de aquél para autorizar luego al legislador
infraconstitucional su derogación a través de una ley,
aparte de que no se advierte que clase de "interés
nacional" (por defini
ción, legítimo) podría ser invocado para justificar la in-
-//-
-//-debida intromisión del gobierno nacional en el régimen
autónomo de la ciudad.
e) Lo expuesto resulta evidente si se atiende a la
decisiva circunstancia de que la Constitución sólo prevé una
ocasión en la cual los representantes del pueblo de la ciudad
de Buenos Aires son convocados por el Congreso Nacional para
un acto eleccionario: el destinado a dictar el estatuto
organizativo de las instituciones de la ciudad (art. 129,
tercer párrafo, de la Constitución Nacional). La razón de
esta norma es clara, pues al no existir órganos previos del
gobierno autónomo, hubiera sido imposible otra clase de
convocatoria. (Resulta ajena al sub lite la procedencia de la
convocatoria para elegir jefe y vice jefe de gobierno de la
ciudad, ordenada por el art. 1° de la ley 24.620).
A mérito de las consideraciones precedentes, cabe
declarar que lo prescripto en el art. 2° de la ley 24.620 -al
autorizar al Poder Ejecutivo Nacional a convocar a elecciones
para elegir a legisladores de la ciudad de Buenos Aires- no
se compadece con el régimen autónomo de gobierno fijado por
la Carta Magna y resulta inoponible a las autoridades del
gobierno autónomo de la ciudad que han convocado a esa
elección.
Por ello, y habiendo dictaminado el señor Procurador
General, se confirma la sentencia apelada. Notifíquese y,
oportunamente, devuélvase. ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.
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